坚定政府和社会资本合作信心推进公共领域供给侧改革

文件名称 坚定政府和社会资本合作信心推进公共领域供给侧改革
索引号 zfbmfgj/2020-0094 公开目录: PPP项目
公开责任部门 国家发展和改革委员会 公开形式: 主动公开
文号 成文日期: 2020年08月25日
有效性 有效 公开日期: 2020-08-25 17:03

基础设施和公共服务等公共领域市场化改革相对滞后,市场机制的作用难以充分发挥,既导致政府大包大揽、背上了沉重的债务负担,又不利于提高服务效率。政府和社会资本合作(PPP)模式无疑是推进公共领域市场化改革的重要抓手。在经历了2014-2017年运动式推广PPP模式后,在防风险、降杠杆的大背景下,现阶段不能走向“闻PPP色变”的另一个极端,而应该坚定信心、坚持初心,通过高质量实施PPP项目推进公共领域市场化改革,助推公共领域供给侧结构性改革包括加强补短板、增加服务供给、提高服务效率,同时有效防范地方政府财政风险。

一、PPP模式从源头上为公共领域引入市场竞争机制

市场经济的重要特征之一是公平竞争,唯有公平竞争才能更积极、更有效地为他人创造价值。在市场经济中,任何经济人(市场主体)不更好地为他人创造价值,有效满足他人的需求,就不可能获得他人的认可,也就不可能获得自己想要的回报。在基础设施和公共服务等公共领域,传统上项目主要采取公建公营模式,即政府部门或其所属国有企事业单位投资建设和运营的模式。采取公建公营模式的公共项目不是完全没有市场竞争机制,改革开放以来,在设计、施工以及主要设备和材料供应等主要环节,也逐步形成了相对比较健全的招标投标等竞争机制。但是,在最重要的项目源头上即投资环节,公建公营项目无论项目本身是否具有自然垄断性,无论项目公益性和经营性效益如何,都是由政府指定甚至默认国有企事业单位作为项目建设单位或业主,并承担项目相关投资建设和运营工作。这无疑属于一种行政性垄断,缺乏必要的市场竞争机制,从而导致公共项目从源头上缺失了更好地为作为消费者的社会公众创造价值的重要制度安排。

然而,PPP模式恰恰是在公共项目最重要的投资环节引入公平公正的市场竞争机制,让最专业、最有能力创造价值的社会资本方在招标采购中胜出,由其代替政府部门或其所属国有企事业单位提供公共服务,并通过签署PPP项目合同从法律制度上保障和督促社会资本方持续、稳定地提供符合预期质量和数量的公共服务。与此同时,社会资本方也通过为社会公众创造价值、满足社会公众的服务需求获得了想要的投资回报。显然,PPP模式是一种典型的“在利他的同时也利己、在利己的同时也利他”的重要制度安排。唯有在公共领域推广PPP模式等市场化改革举措才会有这样的制度安排,市场经济的魅力恐怕也在于此。

二、PPP模式促进了公共领域的政企分工与合作

市场经济的另一个重要特征是不同市场主体之间的分工与合作。分工有助于实现专业化生产和规模化生产,而不同市场主体合作生产经营,往往比单独生产经营更具效率。也就是说,合作可以创造更大的价值,这也是经济学中的一条基本原理。这种不同市场主体之间的合作不是简单地1+1=2的合作,而是通过建立在有效分工、专业化基础上的合作,最大限度地发挥每个市场主体的优势,弥补各自的短板和不足,实现人尽其才、物尽其用,从而创造出1+1>2的更大的价值。在公共领域公建公营模式下,作为项目建设单位和运营责任主体的国有企事业单位只是政府部门的影子或二传手,政府实质上“包打天下”“大包大揽”,既当裁判员又当运动员。政府部门和国有企事业单位虽然名义上属于不同的主体,但是在很大程度上既缺乏职责的有效分工和风险的有效分担,又缺乏专业化合作,从而也不存在弥补各自短板、发挥优势、形成合力的内在机制。实践中,即使政府部门与国有企事业单位在公共项目投资建设和运营中存在一定形式的分工与合作,也主要基于行政手段管理和调整,缺乏合同约束和法律制度保障。

然而,PPP模式通过在公共项目的源头上引入公平竞争机制,使得公共项目的投资主体变成了市场化导向、产业化运作的社会资本方,而政府相应地转变了原本作为投资主体的角色和职能,变成了社会资本方的合作者和监管者。PPP模式在很大程度上实现了涵盖公共项目全生命周期的政府和社会资本方的有效分工与合作,既弥补了政府方专业人才少、专业能力差以及建设资金不足等短板,也发挥了社会资本方责任约束强、管理效率高等优势,从而形成了政府和社会资本的合力,创造出1+1>2的价值。与此同时,PPP模式强调目标导向、问题导向和结果导向,政府和社会资本的分工与合作机制及其责权利关系,并非通过行政关系和行政指令决定,通过签署PPP项目合同从法律制度上予以保障,是相对稳定的,从而也在很大程度上保障了公共项目实现预期的目标和产出。

三、高质量实施PPP项目助推公共领域供给侧结构性改革

诚然,PPP项目的政府付费(和运营补贴)在很大程度上构成了地方政府未来的刚性支出责任,具有“寅吃卯粮”性质,与政府显性债务的还本付息没有实质区别,其潜在财政风险应予以充分重视。然而,目前很多地方从前几年运动式开展PPP项目走向了另一个极端,简单地把PPP项目的政府付费(和运营补贴)视为政府隐性债务,把运用PPP模式等同于违法违规融资行为,甚至“谈PPP色变”,完全丧失了运用PPP模式的信心。防风险特别是防范化解地方政府隐形债务风险是现阶段各级地方政府的重要任务之一,也是中央提出的三大攻坚任务之一。但地方政府不能坐在防风险的屁股上指挥开展PPP项目的脑袋,否则PPP发展之路是没有前途的,公共领域市场化改革、产业化发展尤其是投融资模式创新也将因此失去一个重要抓手。更重要的是,这显然不符合公共领域供给侧结构性改革要求包括加强补短板、增加服务供给、提高服务效率等。所以在PPP政策导向上,仍然要积极推广运用PPP模式,推动公共领域政府和市场、政府和企业关系变革,推进公共领域市场化改革、产业化发展,助推公共领域供给侧结构性改革。

总之,公共领域推广运用PPP模式的主题,不是害怕风险、丧失信心甚至一刀切地不开展PPP项目尤其是政府付费PPP项目,而是要坚持PPP模式的初心,即通过高质量地实施PPP项目,既推进公共领域市场化改革,助推公共领域供给侧结构性改革,又有效防范地方政府财政风险。

来源:https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202005/t20200514_1228111.html